党的二十大报告首次单独把法治建设作为专章，对“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”进行论述和部署，并首次明确提出“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。推进机关运行保障立法，是机关事务主管部门作为国家与机关间的媒介者，对经费、资产以及服务等各种物质要素在党政机关之间进行调整与分配，维系公权力机关自身运行，确保各级机关履行公共职能的必要前提，也是党政机关加强自身建设的内在要求。

机关住房作为运行保障物质要素之一，长期以来按照相关保障的政策制度与标准要求，进行建设、分配、管理及维护。机关住房建设属于机关住房保障范畴，应在机关住房保障的法律理论的“大框架”内统筹考虑。然而，当前机关住房保障存在立法上的碎片化，使得我国各级、各地在机关住房保障工作中，不可避免地存在各自为政、体制不顺、标准不一、机构重叠、分配不公等问题，亟须从立法上进行根本性地研究完善。（比如，省机关事务管理局在研究省级机关周转房项目实施方案时，通过调研了解到，从中央到各省的周转房、人才房、公务员房、职工宿舍等住房类型、保障对象、面积标准、资金来源等均有不同差异。）

一、机关住房建设的立法基础

目前，从中央国家层面，《机关事务管理条例》及《机关运行保障法（草案）》均未明确提及住房保障相关条文，但是为公职人员提供周转租赁房等住房保障，包括实施与之相关的建设，仍是一项不可或缺的基础性保障工作。从省级地方层面，《山西省机关运行保障条例》明确“县级以上机关事务管理部门负责本级机关周转住房、人才公寓的统一规划、建设、管理等工作”，赋予了机关事务部门建设机关住房的法定权责，这为我省机关运行保障工作立法提供了很好的参考借鉴。

从我省省级机关住房保障看，2000年停止实物分房后，省机关事务管理局成立省级机关房屋建设中心，遵照中央国家不同时期的住房政策制度以及党政机关住房保障相关规定，陆续建设了经济适用房、周转房、领导干部住房等不同性质的机关住房。经回顾梳理，与省本级机关住房建设业务相关的法律法规、规章、规范性文件等，散见于《预算法》《能源法》《政府采购法》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《机关事务管理条例》《公共机构节能条例》等法律、行政法规与党内法规中，缺乏系统的顶层设计，适用性不强、适用范围窄、执行效果差、形成合力难，亟需综合性的法律对其予以全面规范。

为此，借助国家正在开展《机关运行保障法》的立法，以及我省正在推进《机关运行保障条例》立法起草的契机，在法律法规中规范机关住房保障及建设相关事务，必将为今后的机关住房建设及保障工作提供更好的指导与支撑。

二、机关住房建设的立法思考

结合我国机关运行保障立法相关领域的最新研究成果，考虑到机关运行保障立法应偏向于内部行政法的概念，主要目标是将机关运行保障这一内部行政行为的开展严格限定在法律框架内，为外部行政的良好开展和运作等服务。下面，主要以内部行政法的视角，对机关住房建设工作立法的基本原则、体制机制、主要任务等进行研究。

（一）基本原则。首先是依法行政的原则。该原则通常被认为是行政法的首要和根本原则。在机关住房建设中需要贯彻依法行政原则，实现机关住房建设的组织与权限、范围和事项、标准和程序合法合规。其次是精简效能原则。宪法规定一切国家机关实行精简原则，应当以精简原则指导组建机关事务工作机构，通过相对集中管理、向社会购买服务等多种方式减少成本，实现机关运行保障工作本身的精简。效能原则是对“成本和收益”两端的考量，特别是在严控“三公经费”支出，过“紧日子”的要求下，应当努力以最低的建设及维护的成本，实现最佳的住房保障效能。最后是绿色节约原则。机关住房建设应坚持走绿色低碳的道路，并落实“勤俭办一切事业”的要求。

（二）体制机制。实施机关事务集中统一管理，是当前机关事务改革与发展的主题。随着机构改革的不断深入，推动机关运行保障工作高质量发展，应落实中央关于“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的要求，建设一套高效化、集约化、专业化的体制机制，从根本上解决政出多门、多头管理的问题。具体来说，一方面，对外应积极尝试从国家和省级层面寻求政策支持，凡涉及机关建房（包括党政机关、群团组织、机关所属事业单位等国家财政性资金安排的办公业务用房、住房等项目）的规划建设、统筹配置、依法监管等重大职能由机关事务管理部门统管；另一方面，对内应打开藩篱、整合资源、集中建设，破除部门内部“一家一户办后勤”的弊端，探索建立权责明晰、保障有力、顺畅高效的住房建用管一体化平台，这也符合国家《机关运行保障管理法（草案）》“保障机制”中关于提升机关运行保障效能的方向与途径。此外，机关建房还需要各级政府的发改、财政、自然资源、规划、住建等部门按其职责分工，提供协作支持。

（三）主要任务。一是明确住房建设作为机关运行保障事项。根据中央国家相关住房政策，结合我省实际，应当在法规中明确“赋予县级以上机关事务管理部门组织制定本级机关年度项目建设计划，统筹安排本级机关运行所需的项目建设事项的职责”；并明确“由县级以上机关事务管理部门负责本级机关住房项目的集中统一规划、建设、管理等工作”。二是明确住房建设的标准及保障范围。机关住房建设应当严格执行中央国家制定的机关住房运行保障有关政策、制度确定的标准，实施规定范围内的保障。此外，建设活动还应遵守国家及我省土地管理、自然资源、环境保护、建设等法律法规。三是明确住房建设所需的资源保障。实施机关住房规划、建设所必需的资源，比如土地，应纳入机关用地布局和空间统筹考虑，再如资金，应由财政资金予以保障，按照预算管理程序严格监管。

三、有关意见建议

加快机关运行保障立法是我省贯彻落实习近平法治思想，推进新时代法治江苏建设的重要举措。我省机关运行保障条例立法，应当在中央地方立法实践基础上，结合省情积极推进，不断促进机关运行保障制度化、现代化、规范化，努力履行好“争当表率、争做示范、走在前列”的光荣使命。

（一）机关运行保障立法应注重体现兼收并蓄。当前正值国家加快推进《机关运行保障法》的立法之际，我省《机关运行保障条例》属于省级地方立法，应当科学准确把握界限。一方面须衔接上位法，在国家《机关运行保障法》尚未出台的情况下，有些属于国家法律层面作出统一规定、统一标准的，如服务标准、资源配置，包括用地、用车、用房等，尚不明确；有些中央国家层面制定的规章制度，比如国家《机关事务管理条例》等，是否仍将作为省级地方立法依据等等，都需进一步研究。另一方面，还应符合省情，充分吸纳我省多年来各地、各级机关运行保障所积累的经验和改革成果，更好地服务江苏实践。

（二）机关运行保障立法应注重答好时代课题。机关运行保障，与国家安全、科技创新、公共卫生、生态文明等方面密切相关。在新科技、新业态、新模式快速成长的新时代背景下，机关运行保障工作如何适应新发展趋势，特别是如何更好地利用现代科技和信息技术提高机关运行保障效率，降低运行成本，保障有效运行等，都需要在立法中思考解决。例如，在机关运行保障法中规定有关“数字政府”的重要内容，用立法的形式鼓励科技创新赋能机关运行等，这也是机关运行保障立法的时代使命。

（三）机关运行保障立法应注重激发机制活力。积极探索建立集中统一的机关运行保障机制，明确省市县的机关事务管理层级结构、管理权限和关系，建立业务与资源集中、管理与职责统一的机关事务管理组织体系，更好地实现党政机关协同、高效运转。针对县级及以下机关事务管理机构不健全、编制严重不足、等实际情况，鼓励条件成熟的地区先行先试，探索建立市级“大联勤”保障机制，集中统一管理全市机关事务业务，统筹安排优质资源，统一保障标准，控制运行成本，降低内部损耗，更好发挥集约优势、规模效应、节约资源，不断提升机关运行保障质效。